Порядок рассмотрения и утверждения бюджетов. Утверждение местного бюджета Субсидия, субвенция, или же дотация
Бюджетный процесс на стадии рассмотрения и утверждения по своему характеру представляет собой законотворческий процесс, так как все бюджеты в Российской Федерации принимаются либо в виде законов (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации), либо в виде актов представительной власти (местные бюджеты). Однако имеются существенные особенности, которые не встречаются в законотворческом процессе.
БК детально регулирует процесс рассмотрения и утверждения федерального бюджета и закона о нем. Порядок утверждения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов и актов об этих бюджетах регулируется нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований соответственно. Однако БК содержит единые для всех бюджетов бюджетной системы требования к составу утверждаемых законом (решением) о бюджете показателей (п. 3 ст. 184.1 БК), а также представляемым одновременно с проектом бюджета документам и материалам (ст. 184.2 БК).
После составления проект бюджета вносится на рассмотрение и утверждение в соответствующий законодательный (представительный) орган власти. Необходимо отметить, что проекты бюджетов разных уровней бюджетной системы вносятся на утверждение последовательно: проект федерального бюджета – не позднее 1 октября текущего года (ст. 192 БК), проект бюджета субъекта РФ в сроки, установленные законом субъекта РФ, но не позднее 1 ноября текущего года, проект местного бюджета в сроки, установленные муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, но не позднее 15 ноября текущего года (ст. 185 БК).
Одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган представляются (ст. 184.2 БК):
основные направления бюджетной и налоговой политики;
предварительные итоги социально-экономического развития соответствующей территории за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития соответствующей территории за текущий финансовый год;
прогноз социально-экономического развития соответствующей территории;
прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета) консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период либо проект среднесрочного финансового плана;
пояснительная записка к проекту бюджета;
методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов;
верхний предел государственного (муниципального) долга на конец очередного финансового года (на конец очередного финансового года и конец каждого года планового периода);
проект программы государственных (муниципальных) внутренних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
проект программы государственных внешних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
проекты программ государственных (муниципальных) гарантий на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год;
проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов;
предложенные законодательными (представительными) органами, органами судебной системы, органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными законодательными (представительными) органами, проекты бюджетных смет указанных органов, представляемые в случае возникновения разногласий с финансовым органом в отношении указанных бюджетных смет.
М.В. Карасева (2012) отмечает, что рассмотрению бюджета предшествуют определенные предварительные процедуры. Первоначально решается вопрос о принятии закона к рассмотрению. На этом этапе проверяется соблюдение формальных требований к законопроекту (ст. 194 БК). Далее осуществляются подготовительные процедуры, в рамках которых принятый к рассмотрению закон направляется различным субъектам права законодательной инициативы, в соответствующие комитеты для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение (ст. 195 БК).
Этапами стадии утверждения бюджета являются его обсуждения (чтения) в законодательном (представительном) органе власти. Для федерального бюджета предусмотрено три обязательных чтения в Государственной Думе, после чего федеральный закон о федеральном бюджете передается, согласно статье 105Конституции Российской Федерации, на одобрение в Совет Федерации и далее ‑ на подпись Президенту Российской Федерации, после чего следует его обязательное опубликование в установленном порядке.
В первом чтении (в течение 30 дней со дня внесения проекта закона о бюджете) Государственная Дума рассматривает концепцию бюджета и основные характеристики проекта бюджета, к которым относятся (п. 2 ст. 199 БК):
прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов с выделением прогнозируемого объема дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета;
приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в случае, если они не утверждены настоящим Кодексом;
общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде;
условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5 процента общего объема расходов федерального бюджета на первый год планового периода и не менее 5 процентов общего объема расходов федерального бюджета на второй год планового периода;
верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации на конец очередного финансового года и каждого года планового периода;
нормативная величина Резервного фонда в очередном финансовом году и плановом периоде;
дефицит (профицит) федерального бюджета.
При утверждении основных характеристик федерального бюджета также учитывается объем валового внутреннего продукта (ВВП) и уровень инфляции (потребительских цен).
По результатам рассмотрения проекта бюджета Государственная Дума может либо принять либо отклонить данный проект.
В случае отклонения проекта Государственная Дума может (ст. 202 БК):
передать указанный проект в согласительную комиссию, состоящую из представителей Государственной Думы, представителей Совета Федерации и представителей Правительства Российской Федерации. Решение согласительной комиссии принимается в два этапа. Вначале осуществляется раздельное голосование членов согласительной комиссии от каждой стороны. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство участников соответствующей стороны. На втором этапе результаты голосования каждой стороны принимаются за один голос. Решение считается согласованным, если было поддержано сторонами единогласно (ст. 203 БК).
вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку. Правительство РФ в течение 20 дней дорабатывает указанный законопроект с учетом предложений и рекомендаций и вносит его на повторное рассмотрение Государственной Думы в первом чтении. Государственная Дума рассматривает доработанный законопроект в течение 10 дней со дня повторного внесения (ст. 204 БК).
поставить вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением проекта федерального закона о федеральном бюджете вновь сформированное Правительство Российской Федерации представляет новый вариант проекта федерального закона о федеральном бюджете не позднее 30 дней после сформирования (ст. 204 БК).
При утверждении в первом чтении основных характеристик федерального бюджета Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства Российской Федерации (ст. 201).
Во втором чтении (в течение 25 дней со дня его принятия в первом чтении) рассматриваются и утверждаются приложения к бюджету (ст. 205 БК):
перечень главных администраторов доходов бюджета;
перечень главных администраторов источников финансирования дефицита;
бюджетные ассигнования по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов;
распределение между субъектами РФ межбюджетных трансфертов;
программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов;
программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации;
программа государственных внешних заимствований Российской Федерации;
программа государственных гарантий Российской Федерации в российских рублях;
программа государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте;
бюджетные ассигнования, направленные на финансовое обеспечение долгосрочных (федеральных) целевых программ;
непосредственно текстовые статьи проекта федерального закона.
БК не предусматривает возможности отклонения проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении, однако предусматривает возможность внесения в него поправок (п. 3-5 ст. 205 БК)
В третьем чтении (в течение 15 дней со дня принятия его во втором чтении) утверждается ведомственная структура расходов, при этом законопроект о бюджете выносится на голосование в целом.
Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня принятия передается в Совет Федерации для одобрения.
Согласно ст. 106 Конституции РФ принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой (ст. 208 БК). В случае отклонения бюджета Советом Федерации предусмотрено образование согласительной комиссии.
Одобренный Советом Федерации федеральный закон о федеральном бюджете в течение пяти дней со дня одобрения направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.
В случае отклонения Президентом РФ Федерального закона о федеральном бюджете указанный закон также передается в согласительную комиссию. При этом в состав согласительной комиссии включается представитель Президента РФ (ст. 210 БК).
Проект закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год (вместе с вышеназванными документами и материалами) вносится органом исполнительной власти, органом местного самоуправления на рассмотрение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления в срок, определенный для федерального бюджета БК РФ, бюджета субъекта РФ – законом субъекта РФ, местного бюджета – правовыми актами местного самоуправления. Этими актами определяется порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения. Одновременно с проектом закона о бюджете рассматриваются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондах. В процессе рассмотрения в проект закона (решения) могут быть внесены изменения.
Банк России до 26 августа текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год.
Рассмотрение и утверждение федерального бюджета
начинается с того, что проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год вместе указанными в ст. 192 БК РФ документами вносится на рассмотрение Государственной Думы РФ не позднее 26 августа текущего года (до 1 октября Правительство и Банк России представляют в ГД дополнительные материалы, указанные в ст. 193 БК РФ). Совет ГД (в период парламентских каникул – её Председатель) направляет проект в Комитет ГД по бюджету для подготовки заключения о формальном соответствии представленных документов требованиям закона, после получения которого проект направляется в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам законодательной инициативы для замечаний и предложений и в Счетную палату РФ на заключение.
Например, по бюджету 2002 года Счетная палата сделала следующие замечания:
Отдельные статьи внесенного законопроекта не соответствуют требованиям БК РФ и иному действующему законодательству;
БК РФ не предусмотрено создание финансового резерва;
Прогноз основных показателей социально-экономического развития на 2002 г. не основывается на надежной оценке ожидаемых параметров в 2001 году;
Прогнозируемые правительством темпы экономического роста и инфляции, заложенные в основу оценки размера ВВП (10600 млрд. руб.), представляются не достаточно обоснованными;
Задача защиты федерального бюджета от внешнего воздействия в достаточной степени не реализована;
Предусматриваемый рост расходов на оборону пока еще не приводит к качественным изменениям в Вооруженных Силах РФ;
Правительством не создана единая система управления государственным долгом, не оптимизирована численность бюджетных учреждений и др
Государственная Дума рассматривает проект бюджета в четырех чтениях.
При этом федеральные законы о внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год должны быть приняты Государственной Думой до утверждения основных характеристик федерального бюджета в первом чтении. Федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов, о минимальном размере пенсии, о размере тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы, о порядке индексации и перерасчета государственных пенсий, о минимальном размере оплаты труда должны быть приняты Государственной Думой до рассмотрения во втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете.
В первом чтении ГД обсуждает концепцию и прогноз социально- экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по
взаимоотношениям федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ, проект программы внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования покрытия дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики бюджета. Комитеты ГД направляют в комитет по бюджету заключения по законопроекту, предложения и рекомендац ии о е го принятии или отклонении. На основании заключений комитетов ГД бюджетный комитет готовит свое заключение по законопроекту и проект постановления ГД о принятии в первом чтении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и об его характеристиках.
Бюджетный процесс - регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учёта, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
Бюджетный процесс представляет собой регулируемую законом деятельность органов публичной власти и управления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета. Бюджетное регулирование, как частичное перераспределение финансовых ресурсов, представляет собой часть бюджетного процесса.
Бюджетный процесс, как главная форма бюджетного планирования охватывает следующие стадии бюджетной деятельности:
1. Составление проекта бюджета или бюджетирование;
2. Рассмотрение и утверждение бюджета;
3. Исполнение бюджета;
4. Составление отчёта об исполнении бюджетов и их утверждение.
Продолжительность бюджетного процесса – более года. Время установленное для совершения процесса исполнения бюджета с 1 января по 31 декабря называется бюджетным периодом и совпадает с календарным годом.
В США бюджетный год федерального правительства начинается с 1 октября и заканчивается 30 сентября, в большинстве штатов – с 1 июля по 30 июня. Больше чем половина штатов практикует составление бюджета на 2 года. В большинстве местных административных единиц бюджетный год совпадает с календарным.
В Швеции, Норвегии бюджетный год начинается с 1 июля по 30 июня, в Японии, Канаде с 1 апреля по 30 марта, в ФРГ бюджетный год совпадает с календарным с 1 января по 31 декабря..
Кроме бюджетного финансового года предоставляется льготный период, в течение одного месяца, когда заканчиваются операции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета. Финансовый год вместе с льготным периодом называют счётным периодом.
Задачи бюджетного процесса:
1. Формирование материальных и финансовых ресурсов в целях их наиболее эффективного использования;
2. Определение доходов по отдельным видам налогов и другим платежам;
3. Определение статей расходов по целевому финансированию;
4. Согласование бюджета с программой финансовой стабилизации;
5. Сокращение и ликвидация бюджетного дефицита;
6. Бюджетное регулирование в целях сбалансированности бюджетов всех уровней.
Законодательные органы публичной власти рассматривают и утверждают бюджет и отчёт об его исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджета. Органы исполнительной власти составляют проект бюджета, вносят его на утверждение законодательного органа, осуществляют исполнение бюджета.
Составление бюджета основывается на:
1. Бюджетном послании Президента Российской Федерации;
2. Прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории;
3. Основных направлениях бюджетной и фискальной политики.
Порядок и сроки составления проектов федерального бюджета определен в ст. 184 БК РФ.
На основании Федерального закона № 63-ФЗ от 26 апреля 2007 г., с 2008 г. проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных ВБФ РФ утверждаются на три года (на очередной финансовый год и плановый период (финансовый год, следующий за очередным финансовым годом)).
Порядок и сроки составления проектов бюджетов субъектов РФ и проектов бюджетов территориальных государственных ВБФ устанавливаются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ с соблюдением требований, устанавливаемых БК РФ и законами субъектов РФ.
Порядок и сроки составления проектов местных бюджетов устанавливаются местными администрациями с соблюдением требований, устанавливаемых БК РФ и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
В случае если проект бюджета субъекта РФ (проект бюджета муниципального района, проект бюджета городского округа) составляется и утверждается на очередной финансовый год, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (местная администрация муниципального района, городского округа) разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план субъекта РФ (муниципального района, городского округа).
Исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета являются объём и темпы роста ВВП на очередной финансовый год, уровень инфляции (темп роста цен, декабрь очередного финансового года к декабрю текущего года).
Рассмотрением и утверждением федерального бюджета занимается Федеральное Собрание РФ. Государственная дума РФ рассматривает федеральный бюджет в нескольких чтениях.
Правительство РФ, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, местные администрации муниципальных образований вносят на рассмотрение законодательного (представительного) органа соответственно проект федерального закона о федеральном бюджете и проекты федеральных законов о бюджетах государственных ВБФ РФ в сроки, установленные БК РФ, проект закона субъекта РФ о его бюджете и проект закона субъекта РФ о бюджете территориального государственного ВБФ в сроки, установленные законом субъекта РФ, но не позднее 1 ноября текущего года, проект решения о местном бюджете в сроки, установленные муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, но не позднее 15 ноября текущего года.
Правительство РФ вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период не позднее 1 октября текущего года
Одновременно указанный законопроект представляется Президенту РФ.
При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете в первом чтении обсуждается его концепция, прогноз социально-экономического развития РФ, верхние пределы внутреннего и внешнего долга, в том числе указываемые в федеральном законе о федеральном бюджете прогнозируемый объём ВВП и уровень инфляции, заложенные при формировании основных характеристик федерального бюджета, и главных направлений бюджетной и фискальной политики.
В течение 10 дней со дня внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период профильные комитеты готовят и направляют в Комитет по бюджету заключения по указанному законопроекту и предложения о принятии или об отклонении представленного законопроекта, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения.
В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, согласительная комиссия в течение 10 дней разрабатывает новый вариант основных характеристик федерального бюджета.
Во втором чтении Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете в течение 35 дней со дня его принятия в первом чтении.
При этом субъекты права законодательной инициативы направляют поправки по предмету второго чтения в Комитет по бюджету.
В течение 10 дней Комитет по бюджету готовит сводные таблицы поправок по предмету второго чтения и направляет указанные таблицы в соответствующие профильные комитеты и в Правительство РФ.
Рассмотрение поправок по предмету второго чтения по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов Российской Федерации проводится в Комитете по бюджету и соответствующем профильном комитете.
Профильный комитет анализирует внесённые поправки, и представляет полученные результаты в Комитет по бюджету, который рассматривает указанные материалы, принимает решение, формирует сводные таблицы поправок, рекомендованных к принятию или отклонению, и выносит их на рассмотрение Государственной Думы.
В третьем чтении Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.
При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в третьем чтении утверждается приложение, содержащее ведомственную структуру расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период (по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам, целевым статьям (государственным программам РФ и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов классификации расходов федерального бюджета) в соответствии с распределением бюджетных ассигнований, утвержденным во втором чтении (ст. 207 БК РФ).
Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом.
Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации.
Закон о федеральном бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено БК РФ и (или) законом о бюджете.
В случае отклонения Советом Федерации этого закона обе палаты парламента могут создать Согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной думой РФ в одном чтении.
Одобренный Советом Федерации Закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и публикации.
Федеральный закон о федеральном бюджете не вступает в силу до начала очередного финансового года в случаях:
2. Невступления в силу федерального закона о федеральном бюджете по другим причинам до 1 января очередного года.
В этих случаях Государственная Дума может принять Федеральный закон о финансировании расходов из федерального бюджета в 1 квартале очередного финансового года.
Каждое государство имеет свой бюджет. Определение этого термина знакомо большинству российских граждан. В ряде случаев его называют "главным финансовым законом" или "документом" государства. Однако есть также бюджеты региональные и муниципальные. Их функционирование имеет особенности. Какова структура бюджетной системы РФ? Как принимается "главный" финансовый закон государства?
Определение термина
"Бюджет" - это по-английски "сумка". То есть некий резерв, который сегодня чаще всего понимается как финансовый. Им может располагать государство, какой-либо из входящих в его состав регион, город, семья, или отдельный человек. Есть бюджет организации, которая может не иметь отношения к государству. Термин, о котором идет речь - универсальный. У каждого может быть своя структура бюджета. Конечно, этот термин, как правило, звучит применительно к делам государственным. Каким образом будет звучать его корректное определение?
В среде российских экспертов распространено следующее. Бюджет - это составленная правительством страны, региона или города роспись доходов и издержек в привязке к конкретному временному периоду, которая утверждена в установленном законодательном порядке. Исчисление выручки и расходов, как правило, расчетное - отражающее наиболее вероятный сценарий.
В экономике России ролью бюджетной сферы очень значима. Некоторыми экспертами она определяется как ведущая. И потому изменения внешней конъюнктуры, влияющие на доходы бюджета, могут рассматриваться как негативные факторы развития национальной экономики РФ и роста доходов граждан.
Уровни бюджета в России
В российской практике есть несколько уровней составления и - федеральный, региональный, а также местный. В унитарных государствах региональный уровень может отсутствовать. В тех, где особенно сильны традиции федерализма, например, в США - даже муниципальные бюджеты могут подразделяться на иные форматы.
Есть вариант, при котором цифры по каждому их уровней российского бюджета складываются. Формируется общий свод финансовых показателей. В этом случае получается консолидированный бюджет страны. Он используется, если нужно составить прогноз или расчет макроэкономического характера.
Доходы и расходы бюджета
За счет каких источников зарабатывает государство, регион или муниципалитет? Каковы основные источники бюджета? К доходам чаще всего причисляются налоги, акцизы, пошлины и прочие сопутствующие им сборы. Направляются они в казну в безвозвратном порядке. Хотя в ряде случаев законом предусмотрены определенного рода вычеты, в рамках которых механизмы, относительно близкие по форме к обратным выплатам из бюджета, все же задействуются.
К расходам относятся денежные средства, которые, в соответствии с нормами, установленными законом, направляются на финансирование задач, выполняемых органами государственной и муниципальной власти. Взаимодействие между отдельными объектами получения этих средств называется бюджетной системой.Расходы бюджета могут классифицироваться по двум основным критериям. Во-первых, это ведомственная их принадлежность. Расходы в этом случае группируются, исходя из распределения ассигнований в привязке к конкретным получателям. Во-вторых, возможна также и экономическая классификация. В этом случае расходы группируются, исходя из их сущности, отраслевой направленности.
Функции и значение бюджета
Дополним определение сведениями о том, какие основные функции он выполняет. Во-первых, это справедливое перераспределение финансовых ресурсов в рамках национального дохода. Дело в том, что разные регионы страны, если говорить о России, обладают неодинаковым уровнем экономического развития. Оттуда, где поступлений больше, помощь идет туда, где есть потребность в финансовой поддержке. Во-вторых, бюджет стимулирует развитие национальной экономики за счет наделения граждан, работающих в госорганах, покупательной способностью. В-третьих, он обеспечивает развитие ключевых социально значимых сфер - образования, медицины, армии.
Структура и уровни бюджета
Рассмотрим, как устроена структура бюджета государства. Выше мы назвали его функции. Для корректного их выполнения нужна соответствующая система, решающая задачи по перераспределению денежных средств и последующему контролю над их использованием. Таким образом, бюджет - это ресурс, как правило, централизованный, и предусматривающий иерархию субъектов, его использующих.
Каким образом осуществляется распределение полномочий по освоению государственного финансового ресурса? Главная роль здесь принадлежит Федеральному казначейству. Каким образом осуществляется взаимодействие между центром и субъектом федерации в области решения ведомственных задач? За работу в области образования отвечает федеральное Министерство, осуществляющее контроль над структурами рангом ниже. Аналогично - в других ведомствах - Минздраве, МВД. Структура бюджета в аспекте распределения средств между федеральным центром и регионами в России схожа с моделью государственного управления. Есть региональные Управления федерального казначейства. На них и возложена задача по распределению и кассовому ведению бюджетных финансовых потоков.
Бюджет региона, таким образом, осваивается в ходе непосредственного взаимодействия органов власти субъекта федерации с Казначейством. Вместе с тем, законодательством определены каналы, с помощью которых регион может сам пополнять свои финансовые резервы. Бюджет края и иных субъектов федерации может пополняться за счет региональных налогов, а также долей, получаемых с некоторых разновидностей федеральных сборов.
Несколько иначе дело обстоит, если вести речь о муниципальном уровне. Городской бюджет и управление им в значительной мере отдалены от государственной компетенции. Доходы для его пополнения муниципалитеты призваны извлекать своими силами. Основные ресурсы для этого - продажа имущества, находящегося в собственности города или района, а также платные услуги, оказываемые муниципальными учреждениями. В некоторых случаях на уровень местного бюджета поступают дополнительные ассигнования от государства. Также, муниципальная казна пополняется за счет взимаемых в соответствии с законодательством налогов - непосредственно, или в качестве предусмотренных нормативными актами отчислений от структур ФНС. Возможно пополнение бюджета города за счет некоторых видов государственных пошлин, взимаемых банками, что ведут работу на территории муниципалитета.
Бюджеты муниципалитетов, подобно их федеральному аналогу, могут иметь консолидированный формат. То есть, являть собой совокупности соответствующих доходов и расходов, отражающих отдельные поселения. Бюджеты которых, в свою очередь, могут формироваться расположенными на их территории населенными пунктами. Разработка этих локальных финансовых документов может вестись на уровне органов самоуправления самостоятельно.
Задача муниципалитетов - обеспечить необходимую сбалансированность локальных бюджетов, соблюдение предписаний, установленных на уровне федерального законодательства. Сюда входит политика в области решения проблем с дефицитным исполнением долговыми обязательствами.
Основная область взаимодействия муниципалитетов и государственных органов в области бюджетной политике - отчетность первых в отношении вторых. В порядке, который определяется соответствующими законодательными актами, муниципалитеты направляют в региональные структуры власти отчеты о том, как местный бюджет исполнен.
Дефицит и профицит
Бюджет может быть дефицитным, профицитным и сбалансированным. В первом случае доходы за один и тот же период - ниже расходов. Во втором случае - наоборот. В третьем наблюдается равенство (при минимально допустимых отклонениях). В среде экономистов многие эксперты нормой считают дефицит (при условии, что он не очень большой). Плановый бюджет во многих случаях по умолчанию составляется таким. Как правило, в состоявшихся, конкурентоспособных экономиках его всегда есть, чем восполнить. Чем же?
Во-первых, это выпуск различного рода ценных бумаг (как правило, это государственные облигации). Инвестор покупает их, взамен на некое обязательство (обычно, это выплата процентов через некоторое время), государство - использует полученные средства на компенсацию дефицита бюджета. В России такие облигации тоже есть.
Во-вторых, это могут быть бюджетные ссуды. которые могут быть получены из региональных и муниципальных финансовых резервов.
В-третьих, бюджету может помочь Центробанк, предоставив необходимые средства.
Вышеуказанные механизмы восполнения дефицита относятся к внутренним. Но также есть и внешние ресурсы. К таковым относятся:
Продажа облигаций на международном рынке;
Привлечение кредитов от зарубежных частных структур;
Займы от иностранных правительств;
Часто внутренние и внешние механизмы задействуются одновременно. Многими экспертами считается, что чем больше доверия к экономике государства у национальных и международных кредиторов, тем меньше опасений может быть у правительства по поводу дефицита бюджета. Поэтому, полагают аналитики, нет особого смысла удивляться тому, что у многих развитых государств, в том числе и у США, долг по государственным обязательствам равен 100% от ВВП и даже больше. Значит, кредиторы в достаточной мере доверяют стабильности экономик тех стран, где они покупают облигации. Хотя, есть и противоположная точка зрения. По ней платежи в бюджет за счет займов бесконечно обеспечивать нельзя. Рано или поздно у государства закончатся ресурсы для обслуживания внешних долгов.
Как принимается российский бюджет
Рассмотрев, что такое бюджет, определение этого термина, изучим то, как он принимается. На примере механизмов, работающих в России. Сначала о том, как происходит составление бюджета.
Процедура, о которой идет речь, подразумевает определение необходимого объема средств, которые нужны государству для финансирования работы ведомств, ответственных за решение тех или иных задач. Проект бюджета разрабатывает Минфин России. Как правило, работа над бюджетом определенного года начинается в уже январе предыдущего.
Первым делом, Минфин моделирует различные сценарии, в рамках которых может развиваться экономика страны. Если они будут одобрены Правительством, то ведомство начинает проработку источников доходов и структуры расходов. Важно успеть сделать это до 15 июля. После - вновь направляется на рассмотрение Правительством. У него есть месяц на то, чтобы внести предложения по доработке документа. После - бюджет идет на рассмотрение в Госдуму. Этот процесс проходит в несколько этапов.
Сначала проект бюджета изучают сами депутаты Госдумы. В этом также участвуют эксперты, привлеченные Комитетом по бюджету. Следом, документ направляется в другие структуры Госдумы, Президенту и в Счетную палату с тем, чтобы было дано заключение. После прохождения всех этих этапов начинается утверждение бюджета.
Процесс утверждения бюджета
Этот процесс, так же как и подготовка основного финансового документа государства, начинается в Госдуме. Всего должно пройти четыре чтения.
В рамках первого депутаты Госдумы обсуждают концепцию бюджета, сопоставляют ее с прогнозом развития экономики страны, а также с приоритетами в налоговой политике. Идет изучение основных характеристик документа - источников доходов, расходов, наличие или отсутствие в планах исполнения бюджета дефицита.
Во втором чтении утверждаются расходные статьи по установленной схеме классификации. Определяется величина Фонда поддержки субъектов РФ. Срок, в который Госдуме нужно успеть рассмотреть бюджет во втором чтении, с момента принятия его в первом - 15 дней.
В рамках третьего чтения определяются конкретные статьи по расходам, а также фиксируется ведомства, ответственные за корректное использование денежных средств. Срок, в который нужно уложиться Госдуме с момента принятия документа во втором чтении - 25 дней.
Четвертое чтение включает рассмотрение возможных поправок к бюджету. Также изучаются варианты с распределением выручки и издержек поквартально.
Прошедший все стадии обсуждения в Госдуме проект бюджета направляется в верхнюю палату Парламента России - Совет Федерации. Если сенаторы принимают документ, он передается на подпись главе государства. После - приобретает статус Федерального закона. Со следующего года предусмотренные в нем положения начинают реализовываться.
Исполнение бюджета
Бюджет - это закон, подлежащий корректному исполнению. Ответственное за него ведомство - Федеральное казначейство, подотчетное Правительству РФ. Некоторые эксперты особо подчеркивают тот факт, что в ходе исполнения бюджета структурам исполнительной власти нельзя вносить какие-либо поправки в документ. Они должны иметь статус федеральных законов, которые также принимаются с участием Госдумы, Совета Федерации и Президента. Бюджет - это документ, который по умолчанию предполагает реализацию в исходном виде. Если есть необходимость пересмотреть расходные статьи главного финансового документа государства (как правило, в таких случаях речь идет об их сокращении), то реализуется процедура секвестра. В РФ ее особенность такова, что, если органы власти примут соответствующее постановление, то расходы в рамках бюджета сокращаются по всем статьям - в каждом месяце с момента принятия закона о секвестре и до конца года.
Контролируют то, как исполняется бюджет, вместе с тем, обе Если это представительные структуры - то речь идет о парламентском контроле. Если это ведомства, подотчетные правительству - то соответствующий надзор именуется административным.
Функции по возложены на Счетную Палату. Это ведомство обладает полномочиями по проведению проверок - в министерствах, подведомственных им структурах, а также на предприятиях, которые могут быть тем или иным образом вовлечены в исполнение бюджета. Счетная палата обязуется каждый квартал представлять в законодательные структуры отчеты о том, как исполняется главный государственный финансовый закон. Также, этот парламентский орган дает заключения по отчету, формируемому Правительством, который также касается хода исполнения бюджета.
Как осуществляются аналогичные процедуры на региональном и муниципальном уровнях? В целом, процедуры схожи с теми, что осуществляются федеральными структурами власти при условии соответствия Бюджетному Кодексу РФ.
Наибольшие отличия могут наблюдаться в процедурах, осуществляемых на муниципальном уровне. Так, например, в ряде городов и районов России роль мэра города - ведущая, в чем-то схожая с положением Президента соотносительно с другими органами власти. Но есть муниципалитеты, где должность главы администрации - скорее номинальна. Более значимую роль там играет локальный парламент.
Особенность утверждения и рассмотрения муниципальных бюджетов в том, что все факты, касающиеся этого процесса, должны быть официально опубликованы. Это касается всех этапов работы локальных властей. Начиная от решения о том, что утверждается бюджет и заканчивая отчетом об исполнении главного финансового документа муниципалитета. Также, к информации, подлежащей опубликованию, относятся ежеквартального характера сведения о том, как исполняется бюджет.
Субсидия, субвенция, или же дотация?
Определившись с тем, какова роль бюджета, изучив сущность этого явления, полезном будет ознакомиться с некоторыми терминами, имеющими отношение к главному финансовому документу государства. В среде российских экспертов некоторые из них используются регулярно.
Полезно знать, Под этим термином в России понимаются денежные средства, предоставляемые бюджетом одного уровня в пользу другого. Дотации нужны в тех случаях, когда объект их получения испытывает необходимость в покрытии актуальных расходов. Предоставляется эта мера бюджетной поддержки безвозмездно.
Часто термин "дотации" применяется в одном контексте с "субвенциями". Иногда даже эти два понятия отождествляются. Но это неверно. Под субвенциями в России принято понимать средства, которые бюджет одного уровня передает другому также безвозмездно, однако, для определенных, конкретных целей.
Обоим терминам, названным выше, близка "субсидия". Но различия между ней, субвенцией и дотацией, заметны. Объектом получения денежных средств может быть не только бюджет другого уровня, но также и физлицо, либо организация. Ключевой критерий в данном случае - государственное происхождение капитала. как правило, субсидия - это частичное возмещение расходов. Подразумевается, что объект финансирования находит также и другие источники доходов.
Есть еще одно интересное явление - бюджетный кредит. Это предоставление государственной финансовой поддержки, в свою очередь, на полностью возмездной основе.
